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Patrimoine : une loi pour fermer les archives ?

Dès son arrivée au ministère de la culture, Aurélie Filippetti avait promis de revoir en profondeur le code du patrimoine. Elle en avait fait son cheval de bataille. Les reports successifs et le récent remaniement ont bien failli la priver de voir l’aboutissement de ce projet. Finalement maintenue dans ses fonctions, il y aura bien une « loi Filippetti sur le patrimoine ».

J’avais personnellement espéré beaucoup de choses de cette loi. Il me semblait que c’était l’occasion rêvée de codifier la loi CADA en l’intégrant au livre des archives du code du patrimoine. Le libre accès aux documents administratifs, ainsi que le droit à la libre réutilisation ont toute leur place au sein du chapitre 3 portant sur le régime de communication. Codifier la loi 78-753 aurait de plus été totalement en phase avec la volonté politique actuelle d’ouverture des données publiques.

Le moins que l’on puisse dire est que j’ai été amèrement déçu.

J’ai commencé à craindre le pire dès l’année dernière lorsqu’un texte préparatoire avait circulé dans la profession. Mais il ne s’agissait alors que d’un document de travail susceptible d’être encore modifié.
Mes craintes se sont hélas confirmées plus récemment lors d’une interview d’Hervé Lemoine à la Revue française de généalogie, suivie d’une audition au Sénat sur la réutilisation des informations publiques et, enfin, de la publication du pré-projet et de son étude d’impact.

Le projet consiste, ni plus ni moins, à mettre un terme à la libre communication des archives définitives en les sortant expressément du champ d’application de la loi CADA.

Pour bien comprendre de quoi il retourne, regardons ce qu’il en est actuellement.

La loi 78-753 indique que tout document administratif, dès lors qu’il est communicable, doit être communiqué à toute personne qui en fait la demande, quel que soit le lieu où se trouve le document (administration ou service d’archives), et quel que soit le motif de la demande (administratif, historique ou autre).
Cette communication peut se faire par consultation sur place (gratuitement), par envoi postal d’une reproduction (frais de copie et d’envoi à la charge du demandeur) ou, si cela est possible,  par mail (gratuitement). Le choix entre ces trois modes de communication appartient au demandeur, pondéré bien entendu par les possibilités du service et l’état du document.
Cette obligation de communication et le choix laissé au demandeur montrent très clairement la force que le législateur a voulu donner à ce principe. En matière d’accès aux documents administratifs, c’est à l’administration de tout mettre en œuvre pour satisfaire la demande de l’usager.
Cette obligation de transparence de la vie publique répond à un triple objectif. Il s’agit de permettre au citoyen de faire valoir ses droits, de lui assurer la possibilité de contrôler le fonctionnement de l’administration et de lui garantir l’accès à la mémoire collective.
Le principe de libre communicabilité est intimement lié à l’exercice de la démocratie.

Et voilà donc ce que cet avant-projet de loi entend remettre en question. Car voici ce que dit la nouvelle version de l’article L213-1 :

 Les archives publiques sont […] communicables de plein droit et sans délai.
L’accès à ces archives s’exerce dans les conditions définies pour les documents administratifs à l’article 4 de la loi n° 78-753 [...] jusqu’à leur transfert dans les services publics d’archives compétents.
Après transfert dans ces services, l’accès aux archives s’exerce par consultation gratuite sur place.
Par dérogation à l’alinéa précédent, l’accès aux archives continue de s’exercer dans les conditions définies pour les documents administratifs à l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978 précitée quand il est motivé par les besoins de la gestion et de la justification des droits des personnes physiques et des personnes morales.
Les services publics d’archives peuvent également déterminer d’autres modalités d’accès aux archives.

Pour résumer, dès lors que les documents seront dans un service d’archives, ils ne seront plus librement communicables. À moins d’en avoir besoin pour des raisons administratives, il ne sera plus question pour l’usager d’exiger la communication à distance d’un document. La consultation sur place sera l’unique garantie apportée par la loi, charge aux services d’archives d’être plus généreux s’ils le souhaitent.
Pour la première fois, les documents seront moins accessibles dans les services d’archives que dans les administrations. Un comble.
Pourquoi un tel choix ? Pourquoi revenir sur ce principe démocratique ?
La justification en est donnée dans l’étude d’impact. Ou plutôt les justifications, puisque deux arguments sont avancés :

les modalités d’accès aux archives […] fragilisent les données à caractère personnel et alourdissent excessivement la charge de travail des services publics d’archives

Penchons-nous sur ces deux arguments.

Les données personnelles sont régulièrement utilisées depuis 2010 pour justifier des refus de réutilisation.
Rappelons tout d’abord que les délais de communicabilité prévus par le code du patrimoine sont justement là pour protéger l’accès aux données personnelles. Si ces délais sont jugés trop courts, la meilleure solution aurait sans doute été de les augmenter. Le pré-projet fait pourtant exactement l’inverse en proposant, par exemple, de diminuer le délai d’accès aux actes de mariage (passant de 75 à 50 ans). Comment peut-on, d’un côté, dire que le libre accès représente un risque pour les données personnelles et, d’un autre, diminuer les délais d’accès à ces mêmes données ? Schizophrénie ou hypocrisie ? Je vous en laisse juge.
Par ailleurs, pour les données personnelles communicables, la CADA, la Cnil et le juge administratif ont clarifié la question en expliquant très clairement ce qu’il est possible de faire ou non avec des données personnelles. Ces trois instances ont toutes les trois réaffirmé qu’une fois les fameux délais échus, les données personnelles sont librement communicables et qu’elles sont également réutilisables. Elles ont toutes les trois rappelé que la protection des données personnelles relève de la compétence de la Cnil. Elle seule est en mesure de dire ce qu’il est possible ou non de faire avec des données personnelles, ce qu’elle n’a pas manqué de faire. Le juge avait déjà affirmé que les archivistes n’avaient pas à se substituer à cette autorité. Dès lors qu’elle a autorisé un usage, cette autorisation s’impose à tous.
Et si un usager venait à ne pas respecter les dispositions de la Cnil, c’est à cette dernière qu’il devrait rendre compte puisque, rappelons-le, elle dispose de son propre pouvoir de sanction.

Rappelons enfin un point essentiel : la diversité des archives. Tous les documents administratifs ne comportent pas de données personnelles. Pourquoi donc limiter également l’accès à ceux qui n’en contiennent pas ?
Cet argument de protection des données personnelles ne tient pas la route.

Examinons maintenant le second argument, celui de la charge de travail.
L’idée est la suivante : initialement, les demandes d’accès aux documents administratifs sont gérées par les services qui produisent ces documents. La charge de travail est donc répartie au sein des différentes administrations. Mais dès que les documents ont été versés à un service d’archives, celui-ci devient le seul à gérer l’ensemble des demandes. La charge de travail se reporte donc sur un seul et unique service, ce qui poserait problème.
À titre d’illustration, l’étude d’impact indique que des usagers auraient très bien pu demander la copie de l’ensemble des 3600 kilomètres de documents conservés dans les services d’archives. Cet argument est d’une telle mauvaise foi que je ne vais pas m’y attarder outre mesure. Le fait est qu’une telle demande est tout simplement irréaliste.
Mais passons outre cette maladresse d’argumentation. La charge de travail est un point qui ne peut pas être éludé d’un simple revers de main. Regardons ce qu’il est en est.
Les statistiques publiées chaque année par le SIAF sont là pour nous aider. Si l’on regarde les chiffres des Archives départementales, on s’aperçoit qu’en 2012 chaque service a dû traiter en moyenne 1211 demandes par correspondance. Soit près de 5 demandes par jour ouvré. De plus, depuis 2010, le nombre de ces demandes a augmenté de près de 53 %. Le fait est que ce n’est pas négligeable.

La foule | jfgornet | CC by-sa

La foule | jfgornet | CC by-sa

De quoi justifier de freiner les ardeurs des usagers ? Pas si sûr.
Revenons tout d’abord aux termes de la loi 78-753 qui encadre l’exercice du droit d’accès. Tout d’abord, l’article 4 indique très clairement que les possibilités d’accès sont limitées par les possibilités techniques de l’administration. Autrement dit, si le nombre de demandes est tel que le service d’archives n’est pas en mesure de les traiter, ou que cela ne permet plus de mener à bien les autres missions, un service a la possibilité de limiter le libre accès.
Par ailleurs, l‘article 2 de cette même loi précise bien que l’administration n’est pas tenue de faire droit « aux demandes abusives par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique ».
Les services d’archives disposent donc déjà de deux leviers par lesquels il est possible de limiter le droit d’accès. Bien entendu, en cas de saisine de la CADA ou du tribunal administratif, l’administration doit être en mesure de prouver la réalité de ce qu’elle avance. Peut-être est-ce précisément ce qu’elle cherche à éviter.

Car la réalité des demandes par correspondance n’est pas celle que l’étude d’impact veut faire passer.
Les chiffres du SIAF ne sont pas suffisamment détaillés pour s’en convaincre. Je ne peux donc que m’appuyer sur mon expérience personnelle. Tous les services ont connu la même explosion du nombre de demandes par correspondance.
Mais cette augmentation est due en exclusivité à celle des demandes à caractère administratif, elle-même due exclusivement au versement des documents de la conservation des hypothèques.
Il y a bien eu transfert de la demande des usagers, mais uniquement en ce qui concerne les demandes administratives pour lesquelles il n’est pas prévu de limiter l’accès et qui représentent actuellement l’écrasante majorité des demandes.

Dans le même temps, le nombre de demandes à caractère généalogique ou historique s’est effondré, pour une raison très simple : nous numérisons et mettons en ligne un nombre de plus en plus important de documents. Les usagers n’ont plus besoin de nous demander des copies puisque nous les leur mettons à disposition.

La vérité est donc là. Nous, archivistes publics, sommes de plus en plus sollicités pour des demandes de communication à but administratif et juridique. Le meilleur moyen de diminuer les autres catégories de demandes n’est certainement pas de les refuser, mais plutôt de numériser les documents concernés et de les mettre en ligne. Une seule conclusion s’impose. Si les archivistes ne souhaitent plus traiter des demandes non administratives, il leur faut améliorer les conditions d’accès aux documents et non l’inverse. Notons au passage, encore une fois, que l’ouverture est bien vectrice de simplification administrative.

Récapitulons. Le projet de loi propose de restreindre le droit d’accès aux documents administratifs détenus par les services d’archives. Mais aucun des deux arguments avancés pour justifier cette restriction n’est valable.
Dans ce cas, quelle est la justification réelle de ce retour en arrière ? Elle est en fait très simple. L’objectif poursuivi est de permettre aux services d’archives de s’opposer à la réutilisation des informations publiques qu’ils détiennent sans avoir à se justifier. Nombre d’entre eux avaient tenté de le faire, avant que le juge ne les rappelle à la loi. La solution est donc toute trouvée : « puisque la loi ne nous convient pas, changeons la loi ».
Le fait de ne plus garantir le libre accès aux archives entraîne de facto l’impossibilité de garantir la libre réutilisation. Pas d’open data sans libre accès.
Mais faut-il rappeler que l’ouverture des données publiques est un enjeu de démocratie ? Faut-il rappeler qu’il s’agit là d’une demande exprimée par toutes les composantes de la société (citoyens, associations, entreprises, politiques) ? Faut-il rappeler enfin que la mission première des archivistes est de rendre l’information accessible ?
En cherchant à empêcher la réutilisation, les archivistes contreviennent à chacun de ces trois points. Ils reviennent sur un principe démocratique, s’opposent à une demande sociétale et renient l’essence même de leur métier.

Prison |  kIM DARam | CC by-nc

Prison | kIM DARam | CC by-nc

Par ailleurs, j’ai du mal à saisir la logique du législateur qui fait preuve d’une grande schizophrénie en retirant les archives du cadre de la loi Cada alors qu’en parallèle, il s’apprête à imposer l’open data aux collectivités.
Que dire également du ministère de la Culture, porteur de ce projet de loi, et qui a pourtant publié un rapport prônant « l’ouverture et le partage des données publiques culturelles » ?

Malgré des initiatives locales, les archives restent décidément le mouton noir de l’open data.

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16 commentaires

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  2. Moi qui espérait un retour de ta prose sur ton blog, je n’espérais une si mauvaise nouvelle.

    Quel est le point d’avancement de ce projet de loi ?

    • jordi a dit :

      Voici ce qui est mentionné sur contexte.com :

      Le projet de loi d’Aurélie Filippetti sur la protection du patrimoine est actuellement dans le circuit de l’examen interministériel, avant son passage devant le Conseil d’Etat puis en Conseil des ministres.

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  5. jfcrohas a dit :

    Bonjour.
    Encore un projet très gourmand en financement et en emplois, mis en place pour l’autosatisfaction de quelques technocrates en mal d’autorité, et hélas soutenu par quelques élus complètement déconnectés des réalités de leurs électeurs.
    A moins que ce ne soit un poisson d’avril.

    Navrant !!!!!!

  6. christophe a dit :

    Bonjour,

    Ne cherchez vous pas à faire dire à cette nouvelle mouture de l’article L213-1 plus de choses qu’il ne devrait ? L’accès aux archives reste garanti. Ces modifications ne font que le rendre cohérent avec la réalité des pratiques.
    Nombre de demandes concernent des actes d’état civil de plus de 75 ans que la CNIL empêche, pour le moment, de mettre en ligne. Il n’est donc pas possible dans ce cas précis, comme d’en d’autres, de répondre aux attentes (parfois contradictoires)du public. La seule réponse (réaliste) possible est que si les documents qui l’intéresse sont librement communicables ils ne peuvent pas pour autant être mis en ligne et il doit se déplacer pour les consulter. Les demandes (ou souhaits) de réutilisation concernent principalement des documents déjà accessibles via Internet. Les services d’archives vont donc plus loin que ce qu’impose l’article L213-1. Quant à savoir si la réutilisation doit être libre et gratuite, ce ne doit pas être l’objet de cet article.

    • jordi a dit :

      Bonjour,

      Les demandes d’état civil de plus de 75 ans existent. C’est un fait. Mais tout d’abord, elles ne sont pas toutes à but généalogique. Certaines d’entre elles sont liées à une justification administrative ou juridique.
      D’autre part, les demandes généalogiques sont de moins en moins nombreuses et ne représentent qu’une petite minorité du total des demandes (moins de 10% par exemple dans le service où je travaille, 70% de diminution sur 5 ans). De plus, toutes les demandes généalogiques ne concernent pas l’état civil.
      Par ailleurs, si les délais posent des problèmes, peut-être faudrait-il les remettre sur la table ?

      Pour terminer, nos sites internet permettent des formes de réutilisation liées à la consultation des documents (type recherche généalogique ou historique classique). Mais aucun projet de réutilisation nécessitant un traitement automatisé des données ne peut se concevoir avec les solutions que nous proposons. Il est impossible d’extraire les documents ou les métadonnées de façon automatisée et/ou massive.
      Ce genre de projet nécessite que les archives communiquent les données de façon plus spécifique (mise en place de serveur ftp …).
      Avec la loi actuelle, les archives sont dans l’obligation de le faire si un tel projet leur est présenté.
      Dans le cas de Notrefamille, le juge a déjà contraint un service à tout organiser pour permettre cette communication, et donc la réutilisation.

      Le fait de ne plus rendre la communication obligatoire permet aux services qui le souhaitent de ne plus permettre les réutilisations nécessitant un traitement automatisé de l’information.

      • jordi a dit :

        Le fait de ne plus rendre la communication obligatoire permet aux services qui le souhaitent de ne plus permettre les réutilisations nécessitant un traitement automatisé de l’information.

        … et c’est précisément ce que cherche à faire cette nouvelle mouture.
        Le fait d’axer l’argumentaire sur les demandes de particuliers ou la protection des données personnelles n’est en réalité qu’un cache-sexe.

  7. Pascale Verdier a dit :

    Bonjour,

    quelqu’un peut-il me donner un cas où un service d’archives a pu utiliser l’argument de « demandes abusives » pour refuser de faire des copies ? je n’en connais pas et la CADA a une interprétation très stricte de ce texte.

    D’autre part, pas d’hypothèques en Alsace (mais Livre foncier, pas encore entré et numérisé de toutes façons – de manière payante toutefois) et les demandes de recherches ne reposent donc pas sur ces fonds.
    Votre argument, Jordi, me semble un peu rapide.

    Ce que je dirais, c’est que cette loi CADA a transformé les AD en officines à copies (à 18 cts ou gratuites), ce qui n’était pas l’esprit du texte initial ni dans le coeur de métier des AD.
    Dans l’idée de départ, on donnait au demandeur copie d’un document précis qui existait dans une administration précise.
    Aujourd’hui, toute personne peut demander un nombre important de copies, la CADA étant de plus en plus large dans son interprétation du texte et du terme de « recherche ».
    Ce n’est ni bien ni mal, c’est une constatation. Il n’est que de voir les nombreux chercheurs qui ne se déplacent plus en AD, mais nous contactent pour des pistes (qu’on leur donne) puis des demandes de copies (qu’on leur fait à perte). Drôle de conception de la recherche.
    je ne crois pas que cette loi ait été faite pour cela.

    • jordi a dit :

      Bonjour,

      Le Bas-Rhin est en effet un cas particulier. Non seulement vous n’avez pas d’hypothèques, mais en plus, alors que le nombre de recherches par correspondance a augmenté de plus de 50% en moyenne de 2010 à 2012, dans ce département, il a, à l’inverse, diminué de 15%.

      Comme je le disais dans un de mes commentaires précédents, dans « mon » service, les demandes généalogiques ne représentent plus aujourd’hui qu’un peu moins de 10% du total et leur nombre a diminué de 70% entre 2009 et 2012. En revanche les recherches administratives ont explosé, représentant aujourd’hui plus de 80% du total. Et comme je le disais cela est uniquement dû aux demandes sur les hypothèques (j’insiste).

      Mais ignorons le cas des hypothèques puisqu’il vous chagrine. Notre travail n’est-il pas, fondamentalement, de donner accès aux documents ? Ne devons-nous pas, pour mener à bien cet objectif, utiliser tous les moyens possibles (salle de lecture et site internet comme communication par correspondance) ?
      Revenir sur ce principe serait je pense revenir sur la dualité de notre métier (administratif ET culturel).

      Oui, beaucoup de chercheurs (dans tous les sens du terme) ne viennent pas en salle de lecture. Deux possibilités pour cela : soit il s’agit d’un public empêché et dans ce cas la communication par correspondance a tout son sens, soit il s’agit d’un public potentiel qui n’a pas perçu la plus-value que la visite aurait pu lui apporter. Et dans ce cas, nous devons peut-être nous interroger nous-même. Mais c’est une autre question.

      • Pascale Verdier a dit :

        Il y a évidemment une explication à la baisse des demandes de recherches par correspondance dans mon département, mais sans doute la connaissez-vous mieux que moi ! Peu importe.

        Je veux bien remettre mes pratiques professionnelles en question, mais personnellement je considère que mon travail est bien de « donner accès » (oui, nous sommes d’accord ;-)) à des documents, pas de les envoyer par voie postale et à perte.

        Je trouve absolument normal – et dans mes missions – d’aider ceux qui ont besoin de documents administratifs pour faire valoir un droit, aux frais des contribuables, et même gratuitement ; en revanche, je ne suis pas d’accord, pour agir de même lorsqu’il s’agit d’activités de loisir. Je sais que la loi (telle qu’elle est interprétée aujourd’hui, pas dans l’esprit de ce qu’elle était) m’y oblige, et je le fais, mais j’ai le droit de ne pas être d’accord. Et si on peut changer cela, ça me convient.

        Une activité de loisir n’a pas, à mon sens, à être prise en charge par la collectivité, qui n’a pas à affecter des agents publics à des intérêts particuliers..

        Pour les Hypothèques, c’est très amusant : les gens payaient rubis sur l’ongle les sommes – rien moins qu’anecdotiques – perçues par les conservateurs des Hypothèques, mais les Archives, elles, ne peuvent rien faire payer. Ca vous semble logique ? Pas à moi.

        Bonne continuation !

        • jordi a dit :

          Une activité de loisir n’a pas, à mon sens, à être prise en charge par la collectivité, qui n’a pas à affecter des agents publics à des intérêts particuliers..

          Fermons donc nos sites internet. Arrêtons les expositions. Puis fermons les bibliothèques, les musées, les salles de spectacles, les festivals….
          Les pratiques culturelles relèvent de l’intérêt général et doivent donc être encouragées et accompagnées le plus possible par la personne publique.

          Pour les Hypothèques, c’est très amusant : les gens payaient rubis sur l’ongle les sommes – rien moins qu’anecdotiques – perçues par les conservateurs des Hypothèques, mais les Archives, elles, ne peuvent rien faire payer. Ca vous semble logique ? Pas à moi.

          Ça me semble effectivement totalement illogique. Nul doute que, si je travaillais dans une conservation des hypothèques, j’aurais déjà rédigé un billet pour expliquer en quoi cette perception est un scandale.

          • Pascale Verdier a dit :

            Bonjour,

            dans votre département, « bibliothèques, expositions, musées, salles de spectacles, festivals… » sont gratuits ? Pouvez-vous m’indiquer quel est ce pays de Cocagne où le lait et le miel coulent à flots, pour répondre une image biblique ?

          • jordi a dit :

            Gratuit ? Parfois oui, parfois non. Toujours est-il que la collectivité affecte des agents publics à des intérêts particuliers.
            Mais n’est-ce pas systématiquement le cas, quelque soit le domaine ?

            Ceci dit, j’ai bien conscience que le débat sur la « gratuité » va de pair avec celui du financement des politiques culturelles. Doivent-elles être financées par le contribuable ou par l’usager ?

          • Atlante a dit :

            Je ne vais pas m’immiscer dans un débat dont je ne maîtrise pas tous les tenants et les aboutissants.

            Juste une précision : je connais un département où tous les musées départementaux (et il y en a pas mal) et les expos qu’ils proposent sont gratuits. C’est l’Isère. J’ignore comment le Conseil Général finance ces actions culturelles, mais c’est un fait. Ces musées, dont j’ai visité un certain nombre (Musée Dauphinois, Musée de l’Évêché, Musée de la Crypte St Laurent à Grenoble, Musée de la distillerie de la Grande Chartreuse à Voiron, expos temporaires de Saint Antoine l’Abbaye, et bien d’autres), sont par ailleurs fort bien conçus. Il y aurait des leçons à en tirer pour d’autres départements, tout au moins sur le plan de la conception.

            Par ailleurs, il me semble que depuis pas mal d’années à présent, l’ensemble des monuments nationaux est gratuit pour les moins de 25 ans de l’UE. Ce qui a parfois son effet pervers (il suffit de se rendre au Louvre pour s’en rendre compte) mais qui, en dehors de Paris, est plutôt une bonne chose.

            Pour les archives, le généalogiste moyen ne niera pas le formidable avantage des archives en ligne. Un récent sujet sur le blog de Généanet sur l’état d’avancement des archives en ligne, surtout les commentaires qu’il a suscité, montre toutefois que pas mal de gens ne conçoivent pas pratiquer ce loisir autrement que derrière un clavier et ne mesurent pas la formidable avancée qui s’est faite ces dix dernières années. Ce que, pour ma part, je considère extrêmement réducteur. Pratiquant la chose depuis 25 ans, je ne nie pas l’avantage certain des archives en ligne. Pour autant, un vrai chercheur, à mes yeux, se déplace en salle de lecture. Personnellement, ça me permet de consulter d’autres sources que les sempiternels registres paroissiaux et d’état civil et, comme la fréquentation s’est effondrée, de bénéficier de l’aide non négligeable du personnel de service face à des documents dont je ne maîtrise pas le fonctionnement (les matrices cadastrales, par exemple).

            Pour autant, les salles de lecture et les services qu’elles peuvent rendre sont très aléatoires d’un département à l’autre, et le classement des archives tout autant. J’ai la chance d’habiter dans un département bien loti, mais des expériences ailleurs m’ont laissé sceptique face à d’autres méthodes et face à l’accueil du personnel.

            Enfin, j’ai une amie archiviste dans le département voisin du mien. Ce qu’elle m’a expliqué, c’est que la priorité du personnel des archives, ce n’est pas la communication, mais la conservation. Et je crois bien que j’abonde complètement dans ce sens-là.

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